Haben wir verlernt zu bauen?

Die britische Verkehrsministerin Heidi Alexander war gestern sichtlich verärgert. Vor dem Unterhaus in London musste sie Zahlen vorlegen, die selbst hartgesottene Abgeordnete erschütterten. Die Hochgeschwindigkeits-Bahntrasse HS2, ein Prestigeprojekt des Königreichs, wird zum Desaster.

Ursprünglich auf 32,7 Milliarden Pfund veranschlagt, soll HS2 nun zwischen 87,7 und 102,7 Milliarden Pfund kosten. Und natürlich dauert alles länger. Die ersten Züge zwischen London und Birmingham sollen frühestens 2036 fahren, möglicherweise erst 2039. Die geplanten Äste nach Manchester und Leeds sind längst gestrichen. „Wenn es wie eine obszöne Steigerung von Zeit und Kosten wirkt, dann weil sie es ist“, sagte Alexander den Abgeordneten. „Wenn ich wütend wirke, dann weil ich es bin.“

Zwei Drittel der Mehrkosten gehen nach Angaben des Verkehrsministeriums auf Fehleinschätzungen des Arbeitsaufwands, Unterschätzung und Ineffizienz zurück, ein Drittel auf Inflation, die in früheren Kalkulationen nicht regelmäßig aktualisiert worden sei.

Es klingt wie eine britische Variante einer Geschichte, die deutsche Steuerzahler gut kennen. Der Berliner Flughafen BER wurde 2006 mit 2 Milliarden Euro veranschlagt; am Ende kostete er bis zur Eröffnung im Oktober 2020 rund 7,08 Milliarden Euro, neun Jahre und einen Tag nach dem ursprünglich geplanten Termin.

Stuttgart 21, einst mit 2,6 Milliarden Euro kalkuliert, liegt heute bei über 11,4 Milliarden Euro. Der neue Tiefbahnhof öffnet frühestens im Dezember 2027.

Die Elbphilharmonie, ursprünglich mit 77 Millionen Euro angesetzt, schloss bei etwa 866 Millionen Euro ab, einer Verzehnfachung der Ausgangskalkulation.

Es ist die immer gleiche Choreografie: ambitionierte Ankündigung, gefeierter Spatenstich, kettenartige Verschiebungen, milliardenschwere Nachschläge, am Ende ein Bauwerk, das niemand mehr feiert. Daraus erwächst eine Frage, die Industrieverbände, Rechnungshöfe und Stammtische gleichermaßen umtreibt: Haben wir verlernt zu bauen?

Die Antwort ist differenzierter, denn der historische Befund zeigt: Großprojekte waren noch nie pünktlich und selten im Kostenrahmen. Was sich verändert hat, ist anderes.

Das eiserne Gesetz der Megaprojekte

Der dänische Ökonom Bent Flyvbjerg, lange Jahre Professor in Oxford, hat das Phänomen so systematisch untersucht wie kaum ein Zweiter. Seine Datenbank umfasst mehr als 16.000 Großprojekte aus 104 Ländern und sechs Kontinenten – Brücken, Tunnel, Kraftwerke, Olympiabauten, IT-Systeme. Das Resultat ist ernüchternd: Nur 8,5 Prozent dieser Projekte erreichen ihre Kosten- und Zeitziele, und gerade einmal 0,5 Prozent liefern zusätzlich die versprochenen Nutzeffekte.
Flyvbjerg nennt es das „eiserne Gesetz der Megaprojekte“: Immer wieder enden sie über Budget, über Zeit, unter dem Nutzen. Diese Muster halten sich konstant über einen Zeitraum von 70 Jahren, für die vergleichbare Daten vorliegen, in Privat- wie in Staatsprojekten, in entwickelten wie in Schwellenländern.

Die Zahlen, die Flyvbjerg zusammengetragen hat, sind im Detail spektakulär. Der Eurotunnel zwischen Großbritannien und Frankreich überzog sein Budget real um 80 Prozent. Denvers internationaler Flughafen lag 200 Prozent über Plan. Bostons Verkehrsprojekt „Big Dig“ 220 Prozent. Das Sydney Opera House sogar 1.400 Prozent. Eine McKinsey-Analyse von mehr als 300 Milliardenprojekten ermittelte durchschnittliche Kostenüberschreitungen von rund 80 Prozent.

Wer also glaubt, das Drama um BER und HS2 sei Ausdruck einer spezifisch zeitgenössischen Bauunfähigkeit, irrt. Es ist die Norm.

Werfen wir den Blick zurück. Ferdinand de Lesseps, jener französische Diplomat, der die internationale Ingenieurselite des 19. Jahrhunderts faszinierte und in den Ruin trieb, ist ein guter Ausgangspunkt. Sein Suezkanal kostete am Ende 433 Millionen Francs, eine Überschreitung von 167 Prozent gegenüber der ursprünglichen Kalkulation. Eröffnet wurde er 1869, vier Jahre nach dem geplanten Termin. Choleraepidemien und Arbeitskämpfe hatten den Bau gebremst. Halbs so schlimm, möchte man denken, denn das Werk galt letztendlich als Triumph. Wirtschaftlich rentierte es sich schnell und veränderte den Welthandel grundlegend.

Genau dieser Erfolg verleitete de Lesseps aber zum nächsten, fatalen Großprojekt: dem Panamakanal. Die ursprüngliche Schätzung der Compagnie Universelle lag bei 600 Millionen Francs und acht Jahren Bauzeit. Bis zum Konkurs 1889 hatte die Gesellschaft nur 53 Millionen Kubikmeter von erforderlichen 200 Millionen ausgehoben. Tausende Arbeiter starben an Gelbfieber. Die USA übernahmen 1904 und schafften, was die Franzosen nicht schafften, wenngleich zu doppelten Kosten. Der finale Preis lag bei 326 Millionen US-Dollar, mehr als doppelt so viel wie die ursprünglichen 144 Millionen.

Nehmen wir ein noch älteres Beispiel, nämlich den Kölner Dom. 1248 wurde der Grundstein gelegt, Erst 1880 die Türme vollendet. Das macht 632 Jahre Bauzeit, mit einer Pause von rund 300 Jahren zwischen Reformation und 19. Jahrhundert. Geld ging aus, Geschmäcker änderten sich, der Baukran auf dem halbfertigen Südturm wurde zum Wahrzeichen Kölns. Erst der erwachende Nationalismus des 19. Jahrhunderts und ein protestantischer Preußenkönig brachten das katholische Mammutprojekt zum Abschluss. Ähnliches gilt für die Sagrada Família in Barcelona, die seit 1882 im Bau ist und voraussichtlich nicht vor 2034 fertig wird.

Das prominenteste Lehrstück moderner Architekturgeschichte ist jedoch das ikonische Sydney Opera House. Eröffnet 1973, zehn Jahre hinter dem Zeitplan und sensationelle 1.357 Prozent über Budget. Aus geplanten sieben Millionen Australischen Dollar waren 102 Millionen geworden. Der dänische Architekt Jørn Utzon hatte seinen Wettbewerbsbeitrag mit Skizzen und einer kühnen Vision eingereicht, ohne dass die statischen Probleme der schalenförmigen Dächer gelöst gewesen wären. Die Regierung von New South Wales drängte trotzdem zum Baubeginn.

Ein klassischer Fall dessen, was Projektforscher heute „Design by Deception“ nennen. Beschrieben wird damit die Vermutung, dass keines der berühmtesten und gewagtesten Bauwerke jemals gebaut worden wäre, hätte es im Entwurfsprozess nicht ein Element der Täuschung gegeben.

Die Liste ließe sich verlängern. Bostons „Big Dig“, die Untertunnelung der Stadtautobahn, kostete am Ende 15 statt 2,8 Milliarden Dollar. Das deutsche Toll-Collect-System verschlang nach einer Studie der Hertie School rund 6,9 Milliarden Euro Mehrkosten – eine Kostensteigerung von 1.150 Prozent. Selbst die Cheops-Pyramide soll, nach Schätzungen einiger Ägyptologen, ihre ursprünglich geplante Bauzeit überzogen haben; verlässliche Quellen sind dazu naturgemäß rar.

Wenn das Phänomen so alt ist wie das Bauen selbst, lohnt sich die Suche nach den dahinterliegenden Mechanismen. Die Forschung hat fünf Muster identifiziert, die sich quer durch die Jahrhunderte ziehen.

Erstens: strategische Falschdarstellung.

Projekte, deren wahre Kosten von Anfang an genannt würden, würden oft gar nicht erst genehmigt. Flyvbjerg spricht von „Survival of the unfittest“. Nicht das beste, sondern das am besten geschönte Projekt setzt sich durch. Politische Akteure haben kurze Horizonte; sie ernten Lorbeeren beim Spatenstich, ihre Nachfolger erben die Mehrkosten. Die Hamburger Elphi ist ein prima Beispiel für eine politisch motivierte Kostenschätzung zum Start.

Zweitens: Optimismus-Bias.

Selbst ohne strategische Absicht neigen Planer dazu, Komplexität zu unterschätzen, Risiken zu verdrängen und Best-Case-Szenarien zu kalkulieren. Beim BER zeigte sich das besonders krass: Eine Brandschutzanlage, deren technische Logik nie sauber durchdacht war, wurde monatelang als „fast fertig“ verkauft, bis vier Wochen vor der geplanten Eröffnung 2012 das gesamte Konzept kollabierte.

Drittens: Lock-in.

Ist ein Projekt erst einmal begonnen, lässt es sich kaum noch abbrechen. Die Bahnhofsgrube in Stuttgart, der bereits ausgehobene Tunnel zwischen Old Oak Common und Birmingham, die Fundamente in Schönefeld, sie alle dienen als ökonomische und politische Geiseln. Heidi Alexander brachte das gestern auf den Punkt: Es würde „fast so viel kosten, die Linie zu stoppen, wie sie zu vollenden, ohne dass irgendein Nutzen entstünde“. Es braucht Mut, angefangene Projekte zu stoppen, so wie – ebenfalls gestern – die Verwaltung der Insel Föhr, die ihr ambitioniertes neues Schwimmbad wegen unsicherer Kostenschätzungen beendet hat.

Viertens: Komplexität und Schnittstellen.

Moderne Großprojekte vereinen Tiefbau, Elektrotechnik, IT-Systeme, Sicherheits- und Umweltauflagen in einer Dichte, die historische Bauten nicht kannten. Stuttgart 21 hängt aktuell nicht an Tunneln oder Bahnsteigen, sondern an der Digitalisierung des Bahnknotens. Das vollständig auf das digitale Zugleitsystem ETCS gestützte Konzept erweist sich als deutlich anspruchsvoller, als die Bahn kalkuliert hatte. Das ist kein Versagen am Beton, sondern an der Software.

Fünftens: Bürokratische Planung

Wer Chaosprojekte wie BER oder Elbphilharmonie genauer analysiert, findet früher oder später ein bestimmtes Muster: Der Auftraggeber gibt die Generalplanung nicht in die Hände von Profis, sondern bildet eigene Planungsgesellschaften, die überbordende Bürokratie produzieren und eher dem politischen Umfeld als dem Fortschreiten der Arbeiten verpflichtet sind. Erinnern wir uns an die soziologische Formulierung von Bürokratie als organisierter Verantwortungslosigkeit. Die Bauarbeiten an der Elbphilharmonie liefen übrigens am Ende geschmeidig und planmäßig, nachdem die städtische Planungsgesellschaft aus dem Spiel genommen worden war.

Das Umfeld von Bauprojekten hat sich außerdem grundlegend verändert.

Erstens haben sich die rechtlichen Rahmenbedingungen vervielfacht, vor allem in bestimmten Verwaltungskulturen. Beim Vergleich der Madrider Metro-Erweiterung mit britischen Vorhaben wird das deutlich: Die Umweltverträglichkeitsprüfung für die 6,5 Kilometer lange Verlängerung der Linie 11 in Madrid umfasste 19 Seiten. Die Wiederinbetriebnahme einer 5,3 Kilometer langen Strecke nach Portishead in Südwestengland brachte es auf 17.912 Seiten. Beide Projekte unterliegen EU-Umweltrichtlinien, deren Auslegung sich allerdings dramatisch unterscheidet.

Zweitens ist die Bauwirtschaft heute global verflochten. Spezialstahl aus China, Tunnelbohrmaschinen aus Schwarzwald-Hochburgen, Glasfassaden aus Italien – Lieferkettenrisiken, die in den 1930er-Jahren beim Bau des Empire State Building (siehe unten) unbekannt waren, gehören zum Alltag. Inflation traf HS2 nach Angaben des britischen Verkehrsministeriums härter, weil Kostenprognosen „nicht häufig genug an veränderte Marktbedingungen angepasst wurden“.

Drittens ist demokratische Mitsprache zum festen Element jedes Großprojekts geworden, mit Vor- und Nachteilen. Stuttgart 21 erlebte 2010 die „Schwarzer Donnerstag“-Demonstrationen mit Hunderten Verletzten und eine Volksabstimmung 2011. Solche Verfahren erhöhen Legitimität, verlängern aber Planungshorizonte erheblich.

Doch der Befund„“alles wird teurer und länger“ ist zu pauschal. Es gibt Gegenbeispiele.

Das historische Paradebeispiel ist das Empire State Building, 1931 in New York eröffnet. Es benötigte nur 410 Tage Bauzeit, vom Spatenstich bis zur Fertigstellung, einen Monat unter Plan und unter Budget. Möglich machten das, was die heutige Projektforschung „Lean Construction“ nennt, ein Auftraggeber mit klarem Ziel, früh eingebundene Bauausführende und ein Designprozess, in dem nach dem Prinzip „Target Value Design“ jede Entwurfsentscheidung gegen Budget und Zeitplan geprüft wurde. Hilfreich war zudem die Weltwirtschaftskrise: Sie sorgte für ein Überangebot an Arbeitskräften und stark gefallene Materialpreise.

Aktueller ist das Madrider Beispiel. Zwischen 1995 und 1999 baute die spanische Hauptstadt 56 Kilometer Metro mit 37 Stationen, zwischen 1999 und 2003 weitere 75 Kilometer mit 39 Stationen – jeweils in vier Jahren. Die Londoner Jubilee-Line-Erweiterung, im gleichen Zeitraum gebaut, kostete pro Meile fast das Zehnfache. Die Weltbank befand, die Kosten der Spanier lägen „deutlich unter dem, was international für möglich gehalten wurde“.

Was machten die Madrider richtig? Vier Faktoren benennt die Studie: politische Verantwortung auf der richtigen Ebene mit kurzem Wahlzyklus als Disziplinierungsdruck, modulare Standardisierung statt jeweils maßgeschneiderter Stationen, schlanke Bürokratie und in Madrids öffentlichem Verkehrsapparat statt externen Beraterheeren angesiedeltes Wissen.
Auch im Hochgeschwindigkeitsverkehr glänzt Spanien. Eine ADIF-Untersuchung verglich Baukosten pro Kilometer für verschiedene Länder: Spanien zwischen 6 und 19 Millionen Euro, Deutschland (Frankfurt–Köln) 33 Millionen, Italien über 44 Millionen, Japan 35 bis 45, und das Vereinigte Königreich mit dem Eurotunnel bei 70 Millionen pro Kilometer..
Die Lehre: Es gibt keine Naturgesetzlichkeit der Kostenexplosion. Wo Verantwortung gebündelt, Standards befolgt und Bürokratie schlank gehalten wird, entstehen funktionierende Bauwerke zu vertretbaren Preisen.

Haben wir also verlernt zu bauen? Die Antwort lautet: nein – und doch ja.

Nein, weil das Muster der überzogenen Großprojekte uralt ist. Pyramiden, Kathedralen, Kanäle, Opernhäuser, Flughäfen – die Liste der Bauten, die ihre ursprünglichen Pläne sprengten, ist deckungsgleich mit der Liste der Bauten, die wir heute bewundern. Das Sydney Opera House, dessen Kostenüberschreitung von 1.357 Prozent jeden BER blass aussehen lässt, ist heute UNESCO-Welterbe und bringt der australischen Wirtschaft jährlich nach Deloitte-Schätzung 775 Millionen US-Dollar ein. Auch die Elbphilharmonie, einst Hamburger Spottobjekt, ist inzwischen kulturelles Wahrzeichen mit Touristenströmen.
Ja, weil die Gegenbeispiele zeigen, dass es besser ginge. Madrid baut billiger als London, das Empire State Building stand schneller als heute ein Verwaltungsneubau in Berlin entsteht. Die Ursachen liegen nicht in fehlender technischer Kompetenz, denn deutsche Ingenieure gehören weltweit zu den gefragtesten. Sie liegen in Anreizstrukturen, Vergaberecht, Risikoverteilung, im Verhältnis zwischen Politik und Bauwirtschaft, in einer Bürokratie, die Sorgfalt mit Vorgangsdicke verwechselt.

Was Bauherren, Politik und Industrie aus den vorliegenden Daten ableiten könnten: Erstens, ehrliche Kostenkalkulationen zur Entscheidungsgrundlage zu machen. Wer von Anfang an die wahrscheinlichen Endkosten kennt, kann besser priorisieren. Zweitens, kleinteilige Modularität größerer Maßstabsfreude vorzuziehen, wie Madrid es vormacht. Drittens, die Schnittstelle zwischen Bau und Digitalisierung früher zu klären; Stuttgart 21 scheitert nicht mehr am Tunnelvortrieb, sondern an Software. Viertens, demokratische Legitimation und Verfahrenszeit zu entkoppeln, ohne Mitsprache zu opfern.
Heidi Alexander schloss ihre gestrige Rede mit dem Hinweis, sie habe gemeinsam mit dem neuen HS2-Chef Mark Wild und dem Berater Mike Brown bereits einmal ein verspätetes Bauprojekt zu Ende gebracht: die Londoner Elizabeth Line, die seit ihrer Eröffnung 500 Millionen Fahrgäste befördert hat. „Wir haben es schon einmal geschafft. Wir werden es wieder schaffen.“

Vielleicht ist genau das die richtige Lesart. Wir haben nicht verlernt zu bauen. Wir haben verlernt, unsere Großprojekte ehrlich zu planen. Das „eiserne Gesetz“ Flyvbjergs gilt zwar, aber es ist nicht aus Eisen, sondern aus menschlicher Entscheidung gemacht. Und Entscheidungen lassen sich ändern.